农工党陕西省委会：

医疗行业是全球公认的最具发展前景的国际化朝阳产业，也是世界科技、经济竞争的焦点领域之一，它涉及国民健康、社会稳定和经济发展，因此在各国都是重要产业。我国历来高度重视人民健康工作，习近平总书记指出，健康是促进人的全面发展的必然要求，是经济社会发展的基础条件，是民族昌盛和国家富强的重要标志，也是广大人民群众的共同追求。“没有全民健康，就没有全面小康”，“要把人民健康放在优先发展的战略地位”。医药产业作为健康事业的一部分，理应发挥其重要作用。我国化学制药业，从零开始，经过几十年的发展，由小到大，由弱至强，现已基本能满足广大公众的健康需求，已成为我国国民经济的支柱产业，但化学药由于受当时历史条件限制及管理和评审政策等影响，2007年以前我国批准和出产的新药和仿制药几乎未做过严格的体内生物等效性试验，没有与原研药进行比对，且基础研究薄弱，生产的品种95%以上为仿制药。

为扭转此被动局面，提升仿制药质量，确保广大公众用药安全有效，2012年国务院印发《国家药品安全“十二五”规划》，提出仿制药一致性评价的任务。2015年国务院印发《关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》，重申了仿制药一致性评价的要求。2016年3月5日，国务院办公厅印发的《关于发展仿制药质量和疗效一致性评价的意见》（国办发[2016]8号）正式对外公布，标志着我国已上市仿制药质量和疗效一致性评价工作全面展开，《健康中国2030规划纲要》和《国家医药“十三五”发展规划》也将此项工作列入重要内容，由此表明一致性评价工作已提升到国家战略高度。这项工作的开展，有利于节约医药费用，对提升我国制药行业发展质量、保障药品安全性和有效性，促进医药产业升级和结构调整，特别是有利于促进医药供给侧结构性改革，促进中国健康建设，增强国际竞争能力，都具有十分重要的意义。本次评价的范围，是国家基本药物目录（2012年版）中2007年10月1日前批准上市的化学药品仿制药口服固体制剂（289个品种），应在2021年底前完成一致性评价；逾期未完成的，不予再注册，撤销文案。对通过的品种在医保支付方面予以支持，在临床中优先选用。药品集中制约首选，对通过的企业进行技术改造学习申请中央基建投资、产业基金等支持。开展一致性评价工作也是国际制药行业的通用原则，美国、日本等对此已开展多年，目前工作还在继续。我国开展此项工作，目前只是开始，现仅对国家基药的口服制剂289个品种进行评价，今后将扩大到其他制剂以及基药以外的大量品种，这将是我国制药行业今后一段时间的一项长期的、艰巨的战略任务。

陕西是医药大省，科技力量雄厚，医药产业为其六大支持产业，在国民经济中发挥着重要作用。在当前国家西部大开发、“一路一带”战略发展中，占有极其重要地位，特别是省“十三次”全会提出“追赶超越”和“五个扎实”要求推动各领域发展的今天，医药产业更应发挥更大作用。但我省不是医药强省，医药行业发展存在的共性和瓶颈沟通，不但普通存在，而且情况更忧。与先进省份相比，还有观念意识落后，企业规模小，人才资金缺乏，管理滞后等诸多问题，严重制约着产业发展和升级。在目前开展的一致性评价工作中，表现尤为突出，困难重重，为此，我们特提出如下意见和建议。

一、    基本情况

1.国际形势

美国是对上市后仿制药质量、疗效再评价开展最早的国家，上个世纪60年代FDA授权美国国家科学院和国立研究所对3443个药品开展药效学评价，结果约有30%的上市仿制药被证明没有治疗作用。于是1984年美国颁布了《仿制药价格竞争和专利期补偿法案》，后又出台了《经治疗等同性评价批准的药品》（Approved Drug Products with Therapeutic Equivalence Evaluation,也称橙皮书--Orange Book），也是目前欧美、日本等国评价仿制药使用的标准。日本是随美国之后，于1991年开始对上市后的新药和仿制药进行药效学评价，目前这项工作还始终在进行中。经过以上工作的开展，1989年底统计FDA对已经分析的2500多个仿制药样品中不合格率低于1%；日本“药品品质再评价工程”总共评价了700多个化学药（API),1300多个制剂规格，最后批准通过4000多个产品数（批准文号），未通过数目有400多个。

2.国内情况

为了落实好国务院文件精神，扎实有序推进此项工作，国家食品药品监督管理总局（简称CFDA）据此，制定出台了一系列配套文件政策及技术指导原则，设置专门机构，指导全国仿制药一致性评价工作，并将推进仿制药一致性评价作为“十三五”期间药品监管的重要任务。各省市（区）政府根据国务院文件精神也相应制定了实施意见。经初步统计，我国2007年10月前批准上市的化学药品口服固体制剂，在基药目录中有289个品种，17740个批准文号或注册证号，涉及1817家国内生产企业，42家进口药品企业。截止2016年底，CFDA共受理参比制剂备案申请4000（4163）余件，备案品种700多个，其中江苏、广东、山东、浙江、上海和北京备案申请较多，均超过300件。

3.本省现状

陕西现有医药工业企业217家（含中药饮片、氧气、辅料三小企业），规模以上药品生产企业162家，化学和中药生产企业几乎各占一半，还有许多企业化药和中药兼制;有药品生产批准文号6600余个，其中化学药品3786个，占总数的57.36%;中药品种2891个，占总数的43.80%;独家品种316个，占总数的5.9%。在独家品种中，其中化学药品31个，占9.81%,中药285个，占90.19%；生产的化药94%以上为仿制药和普药。在本次国家开展的289个基药仿制药一致性评价工作中涉及我省的生产企业72家，批准文号652个，品种98个。

涉及我省的企业主要有：西安利君制药、西安金花制药、华东博华制药、西安迪赛生物药业和陕西京西制药等，涉及评价品种均在10个以上。

涉及的主要品种有：30家以上品种3个：诺氟沙星胶囊（38家）、复方磺胺甲恶唑片(37家)、甲硝唑片（36家）；20家以上品种3个：盐酸小檗碱片（29家）、异烟肼片（29家）、红霉素肠溶片（20家）；10家以上品种7个：盐酸雷尼替丁胶囊（16家）、利福平胶囊（15家）、阿司匹林肠溶片（12家）、对乙酰氨基酚片（12家）、布洛芬片（11家）、泼尼松龙片（10家）、氨茶碱片（10家）。其余品种均少于10家，涉及的独家品种××。（注：核实相关数据）

根据国家的统一部署，陕西省局在第一时间成立了以胡小平局长为组长的仿制药质量和疗效一致性评价工作领导小组，下设办公室于注册处。制定了《陕西省仿制药质量和疗效一致性评价工作方案》，建立了工作机制，明确了职责分工，举办了全省仿制药一致性评价和质量论坛和讲座，召开了二次全省推进会，向药企宣讲一致性评价工作政策和发出动员令。对全省涉及的企业和品种进行了摸底建档，并对企业的拟评价品种进行了统计。今年3月专门还赴北京、天津、上海和浙江等先进省份进行了考察学习，并将调研结果专题向省政府汇报。在省局网站设“一致性评价”专页，用于指导全省工作。企业方面，如西安利君制药等也积极作为，从硬件上投入，对涉及的品种进行精心分类准备。更有企业借助专业团队力量、委托药物研究机构研究，完成评价工作。令人欣慰的是有些企业更走积极作为，提早行动，对自己的品种自觉开展评价，陕西方舟制药有限公司2016年4月10日通过竞标，与西安泰科迈医药科技有限公司签订了我省抗老年痴呆药-盐酸多奈嗪齐片的一致性评价研究合同，该品种不属于本次国家开展一致性评价的289个品种之列。现西安必康制药、陕西盘龙制药等也对涉及到的评价品种研究工作正在公开竞标。

二、存在问题

1.认识不高，行动缓慢。

CFDA已制定了《仿制药质量一致性评价工作方案》，明确了工作目标、原则、内容和程序，对工作进行了总体部署，同时还陆续下发了相关技术指导原则，规范了一致性评价工作的研究和技术审查。要求289个基药的化学仿制药口服固体制剂必须于2018年底前完成一致性评价，同时规定自第一家品种通过一致性评价后，3年后不再受理其他药品生产企业相同品种的一致性评价申请，对通过评价的品种从政策上予以倾斜和支持，社保部门在医保支付方面予以适当支持，医疗机构优先采购并在临床中优先选用。对于企业来说，未来一年多的每一天都必须争分夺秒。一致性评价分为研究和申报两个阶段，不考虑其他因素影响，预计研究阶段需16~20个月，申报阶段需6~8个月，合计22~28个月，企业必须在2018年7月前提出申请并受理，才有可能在2018年底审评通过。现仅一年多时间，其中稳定性试验需要一年时间，时间紧迫，已不容迟疑和失误。药品企业作为一致性评价工作的主体，要充分认识当前面临的严峻形势，以高度的社会责任感，积极行动开展工作，否则将被淘汰出局。目前我省仅有少数企业已开展了这方面工作，而大多数企业还在等待观望，甚至还妄想政策改变，这只能是坐以待毙。就连西安利君制药也才于8月3日对其拳头产品“利君沙片”质量和疗效一致性评价研究工作进行公正招标，由此可想我省药品的形势多么严重。

2.资金缺乏，融资困难。

我省的药品生产企业以中小型为主，年产值大都在5千万以内，近年经过2~3次GMP认证，升级改造，现已负债累累，再加上国家政策的调整和变化，目前我省药企的现状是：1/3盈利、1/3持平、1/3亏损，除个别外，普通经营状况不良，资金缺乏，渠道不畅，融资困难已成为通病。近年来随着国内经济的整体下滑，医疗产业也遇到了前所未有的困难和阻碍，许多企业只能依靠外力发展，不是被兼并或被抢股，据不完全统计，近5年来约有数十家企业被外省企业或集团管理。在2015年中国医药百强中，也仅有西安杨森（32位）、西安立邦制药（76位）位列其中，且排名位次转后。开展一致性评价工作，药学研究需要一定经费外、BE试验大约需要300~500万，对此许多企业只能望而止步，选择放弃。更有认为对一个普药，花费这么多资金进行研究不值，即使市场占有很大份额的品种，如诺氟沙星胶囊，全国约有690家企业生产，每年的年销售额在10亿元以上，对此也只能望洋兴叹。

3.硬软件准备不足，研发力量有限

仿制药质量一致性评价是一项政策性强，技术要求高，补课创新的系统工程。要求企业务必提早精心计划和准备，从硬软件全方投入，才能完成此项工作。软件方面，学习和掌握国家相关政策和技术指导原则，了解国外相关工作研究进展情况；对研发人员进行专业知识的培训和提高。硬件方面，需要投入一定资金，购买研究工作所需的仪器设备等，如符合规定升级的溶出度测定仪(计量、机械认定通过，现实验室使用的仪器达不到要求）、高效液相色谱仪（HPLC），气相色谱仪（GC）等等。拿一致性评价药学方面的研究来讲，确认药品等效需满足药学、生物、临床等效三个层面的要求，评价方法是全面研究，分为体外：关键指标（内在质量、如特征杂质、原料品型、辅料等）、体外溶出曲线验证（4条曲线，不列入质量标准中）；体内：BE、临床有效性试验。一致性的物质基础是处方工艺的研究和控制，不是说处方组成相同，而关键物料及关键质量属性(CQAs)、关键工艺步骤及参数的研究不全面，控制不精准，也难以实现真正的一致性，更无法确保“始终如一”的一致性，所以这方面的研究工作是一致性评价工作药学研究的重中之重。

陕西的科研在全国有一定的实力和影响力，但在药物研发方面存在有重基础轻实用，重中药轻化药，重普通轻特殊的现象，产学研脱节，造成了化药研发工作相对落后和薄弱情况，研发人员缺乏，水平不高，制剂研发人员更是稀缺，具有国际视野、国内药学研究的“大国工匠”和“卓越工程师”几乎是寥寥无几。现开展一致性评价工作明显力量不足。现陕西药研机构由本世纪初2000年左右最多时150余家，发展到今天仅不足20家，且能开展一致性评价工作仅几家，同时规模还比较小。像西安泰科迈医药科技有限公司这样有一定实力和基础，且在几年前已做好了技术和硬件准备的药研单位更是凤毛麟角。

4.政策滞后，支持不够

根据国家统一部署，陕西在第一时间也成立了仿制药质量和疗效一致性评价工作领导小组，下放了办公室，制定了《陕西省仿制药质量和疗效一致性评价工作方案》，举办了论坛和讲座及推进会等等，省政府办公厅也于2017年2月24日引发了《关于做好防止药质量和疗效一致性评价工作的实施意见》（陕政办发[2017]行），但对此国家文件和各省市（区）情况，我省的实施意见一是出台时间较晚，二是内容没有超出国家文件的范围，三是更没有具体的支持扶助政策。全国绝大部分省（区）均对开展一致性评价工作的企业给予一定的资金支助，就连邻省落后地区甘肃、宁夏等也给予100万以上启动或奖励资金，先进的省份，如福建除省上予以一定资金资助外，企业所在地市还给一定补偿。此外，我省从2015年起设有30亿专项“医药产业发展基金”。以把医药产业打造成我省新的支柱产业，这笔资金也未在当前亟需资金支助的一致性评价工作中。

  三、建议

1.提高认识，有效作为

众所周知，改革开放30年来，我国医药行业发展迅猛，工业总产值已突破了两万亿元人民币，我国医药市场也已成为全球第二大医药市场。目前，我国拥有17万个药品批准文号，其中化学药品批准文号10.7万个，拥有5000多家药厂，生产的药品95%以上都是仿制药，是名副其实的仿制药大国。在当今全球仿制药需求不断增长的背景下，我国仿制药却在国际市场上难获一席之地，原因就是仿制药与原创药存在较大差距，标准不高，无法通过国际认证。

由于受到当时历史条件及管理和评审政策等影响，我国2007年以前申报的新药和仿制药几乎未做过严格的体内生物等效性试验（BE），仿制药主要是针对原研药的主要成分和检验标准进行仿制，只做到了化学结构、剂型等方面的复制，这是最低水平。

为扭转被动局面，提升仿制药质量，我国从2012年开始推动仿制药质量性评价工作，要求对我国2012年基本药物目录中涉及的289个固体制剂品种，约1.8万个批准文号的药品，要在2018年底前完成仿制药一致性评价，届时没有通过评价的，将注销药品批准文号。

仿制药一致性评价工作的号角已吹响，开弓再无回头箭。国家为鼓励仿制药一致性评价企业，明确企业可在药品说明书、标签中予以标示体内评价和体外评价的标识,企业可以申报作为该品种的药品上市许可持有人，委托其他药品生产企业生产，并承担上市后的相关法律责任。通过一致性评价的品种，社保部门在医保支付方面予以适当支持；医疗机构优先采购并在临床中优先选用。国家发改委、工业和信息化部对通过一致性评价药品企业的技术改造给予支持。同一品种达到3家以上通过一致性评价的，在集中采购等方面不再选用未通过评价的品种。此外，有信息称，人社部正会同国家卫计委制定与原研药相同的支付标准，此外相关部门正在探索医保支付价加按病种付费和总额预付的配套政策，建立节约型医保激励机制，以促进优质国产仿制药的使用。

在这场优胜劣汰，关乎企业生死存亡的关键时期，企业要有战略的眼光、超前的思维、社会担当意识、主人翁姿态，充分认识这项工作的重要性，才能立于不败之地。开展仿制药一致性评价工作，是国人所想、行业所盼、功在千秋的医药行业“断腕式”改革，是医药行业的“刮骨疗伤”、“拔脓去疮”行为，短期阵痛是少不了的，但肯定有利于行业长期稳定健康发展。文号多少没有意义，质量疗效与原研药一致的品种才有市场价值。科学论证，深入研究，选择有把握的品种，对其晶型、辅料、工艺等做好基础研究，进行体外溶出度试验，在做生物利用度临床试验，少走弯路。一个企业有几个品种完成一致性评价，加上上市许可持有人制度的实施，一定可以在竞争中争得先机。

2.政府引导，政策支持

我省根据国家整体计划和文件要求，像全国其他省份一样，应把一致性评价工作作为政府工作重点，列入“十三五”经济发展内容，特别作为医药侧供给结构性改革，追赶超越的目标，进一步完善补充《陕西省关于开展仿制药质量和疗效一致性评价的实施意见或工作方案》，建立工作机制，从政策和资金上予以支持和保证，如江苏省在《意见》规定，对通过一致性评价的品种，企业可在说明书、标签上标注，企业还可享受高新技术企业税收优惠，调整医保品种优先考虑，集中采购与原研药同等对待，医疗机构在临床中优先选用等优惠政策。而宁夏区对通过一致性评价的品种，给予200万奖补，对于进入评价的品种，可先期拨付10%的奖补资金的政策。解决企业目前存在的“资金缺、技术难、临床少、时限长”等瓶颈问题，大力推进一致性评价工作见实效。此外，可以动用“医药产业发展基金”，用于开展一致性评价工作，好钢要用在刀刃上。

3.创新体制，共赴使命

除国家层面外，我省应根据自身的实际情况，尽快搭建组成本省或区域内“仿制药一致性评价”中心，加强组织领导，一方面与国家工作的衔接；另一方面引领指导促进辖区内医药企业一致性评价工作的开展。创新思维，吸收社会资金，多种体制共存；组建工作，可以主管部门为龙头，联合涉药的检 、研、产、学等单位共同参与，资源共享，优势互补，共同发展；也可以以其他形式存在，建立自己的技术平台，定期或不定期举办“仿制药一致性评价”技术专题讲座或论坛，提高辖区内药企整体业务素质，为本省医药经济发展贡献力量。

4.国际视野，创新发展

健康是人的生命之所系，是人类社会永恒的追求。健康是全体人民最大的财富，是一个国家人力资本水平和国民素质的根本基础，是国家富强，人民幸福的重要标志。国家发展本质上是人民的发展，而人民的发展首先是健康的发展。随着《“健康中国2030”规划纲要》的公布，我国已将人民的健康提升到更高的战略高度。医药行业是健康事业的重要组成部分，它关系全民健康，市场需求巨大，在各国都是重要产业。国家医药“十三五”规划中也明确指出：一是要瞄准群众急需，加强原研药，首仿药等的研发创新，支持已获得专利的国产原研药和品牌仿制药开展国际注册认证。二是健全安全性评价和产品溯源体系，强化全过程质量监管，对标国际先进水平，实施标准提高行动，尤其要提高基本药物质量。目前开展的仿制药一致性评价工作就是这方面的具体体现。三是提高国际化发展水平，在近期由工业和信息化部等六部委出台的“医药规划发展指南”中，明确提出要加快医药国际化步伐，鼓励开展新药、化学仿制药、中药、生物类似药国际注册，实现3~5个新药和200个以上化学仿制药在发达国家市场上市。仿制药一致性评价工作不仅要求一定要“同”，而且一定也可“新”，评价过程是研究过程，也是创新过程，我们应该很好吸收和借鉴国外先进的经验和做法，如印度参照FDA、EMEA、ICH和日本的指导原则，针对不同理化性质和药物不同剂型进行深入研究，主要是生产工艺和处方的研究，建立自己的指导原则，从而提高仿制药质量，成为真正意义的世界仿制药大国，进而成为世界制药强国。

“仿制药一致性评价”工作是一项系统工程，我们要充分认识此项工作的重要性、艰巨性、长期性和紧迫性，在实践中坚持科学性，关注政策性。有人将它称为医药行业的凤凰涅槃、药企存亡的生死之战、但它更重要的是将提高我国仿制药研发、生产的整体技术水平，提高药品质量，保障广大公众用药安全有效，是优国利民的大事，是健康中国战略的基本要求，具有里程碑的意义，虽然过程难免曲折甚至布满荆棘，但前途一定光明。现此项工作刚刚起步，任重而道远。今年是“十三五”规划的实施第二年，也是一致性评价工作国家实施年，我们应以此为抓手，借鉴国内外先进经验，科学规划，加强管理，深入研究，创新思维，追赶超越，大力推进我省一致性评价工作，使我们的“秦药”为全省的国民经济和健康事业做出应有的贡献。

    关于促进我省“仿制药质量和疗效一致性评价工作”几点建议一文，作为陕西省农工党2017年向省两会提交的二个集体议案之一，虽然议案得到答复，但批复的实施单位欠妥，食药监局是管理食品药品质量安全的，不负责产业发展。让一个负责质量安全部门单独负责此事，本身就难，担此任，应由主管产业发展的部门牵头，如发改委，工信厅等负责才会符合两支部联合，再次提出建议，请审，不妥之处，请批评指正。并通过省委会反映此事。

农工党   陕西省医药支部

                                   陕西省食品监督检验研究院

                                           2017年08月08日